继11月26日九部委正式联合发布《廉租住房保障办法》之后，11月30日，七部委又正式联合发布了经过修订的《经济适用住房管理办法》。两大《办法》相继落地，标志着我国城市住房保障政策文本体系已基本成形。实际上，2004年4月，针对经济适用房建设和交易中出现的一些问题，四部委已经颁布了一部《经济适用住房管理办法》(建住房〔2004〕77号)，对户型、价格、建筑质量、购买者资格审查等作出了具体规定，但是一些老问题始终未能得到解决。

    新的《经济适用住房管理办法》会重蹈2004年《管理办法》的覆辙吗？要使新《管理办法》真正得到落实，应该从哪些方面进行制度完善？

    经济适用房新规的政策目标更加明确

    背景：2004年4月13日，建设部、国家发改委、国土资源部和中国人民银行联合发布了我国第一部《经济适用住房管理办法》，以期“规范经济适用住房建设、交易和管理行为，保护当事人合法权益”。但随后的几年中，仍然存在着户型过大、“开着宝马住经济适用房”、倒号现象屡禁不止、房屋质量堪忧、开发企业利用政府划拨土地进行商品房开发等突出问题。

    新京报：1998年国务院颁布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，已经确定了我国住房供给的三级结构体系：“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”2004年4月，针对经济适用房建设、交易和管理中出现的一些问题，四部委又颁布了我国第一部《经济适用住房管理办法》，但实施效果似乎并不明显。你认为问题出在什么地方？

    牛凤瑞：我认为至少可以从三个方面来理解：

    第一，2004年发布的《管理办法》的政策目标不够明确，只是泛泛地规定“由市、县人民政府根据当地经济社会发展水平、居民住房状况和收入水平等因素，合理确定经济适用住房的政策目标、建设标准、供应范围和供应对象等”。相比之下，新《管理办法》则明确提出，“经济适用住房制度是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分”，经济适用房是“面向城市低收入住房困难家庭”的。

    第二，政策的可操作性比较差。比如对家庭收入水平的审查，以当时的统计体系而论，几乎是不可能的。又比如，2004年的《管理办法》没有对已购经济适用房的后续管理，及违规行为的社会监督渠道做出明确规定，导致已购经济适用房被用来牟利，建设和交易中存在的违规行为得不到及时纠正。

    第三，当时的社会舆论对经济适用房问题关注度尚不够高，随着社会舆论对经济适用房建设和交易中出现的问题的关注度日益提高，一些问题正在得到解决。

    新京报：说到政策的可操作性问题，事实上，新《管理办法》有关建设管理、价格管理、准入和退出管理、单位集资合作建房，以及监督管理等方面的规定，主要沿袭了2004年《管理办法》的内容。那么，新《管理办法》会不会重蹈“覆辙”呢？

    牛凤瑞：新《管理办法》的可操作性比2004年的《管理办法》已经有了很大进步，但一些规定仍然比较笼统，如经济适用房转让、政府回购的价格应如何确定，单位集资合作建房如何纳入经济适用房管理体系。因而，新《管理办法》进一步明确了政策目标之后，各个地区和执行部门应该结合新《管理办法》的原则和当地的实际情况，制定更详细、具体的实施细则，以免政策目标落空，甚至南辕北辙。

    易宪容：新《管理办法》本身就是对十七大报告中有关房地产的论述，最近出台的有关房地产的24号文件(即国务院发布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》)、359号文件、64号文件、39号令等一系文件，特别是24号文件精神的具体化，就是把上述文件的精神落实到可操作的条例上，以便纠正早几年经济适用住房管理中存在的偏差。比如，新《管理办法》不仅对经济适用房运作的基本环节作了清楚的原则性规定，而且对经济适用住房的供应和交易完全采取公开透明、程序化的方式进行，即申请、审核、公示和轮候制度。

    政策累积效应有助经济适用房新规落实

    背景：从2006年国务院办公厅转发的37号文件，到今年8月初国务院发布的24号文件，再到“9·27房贷新政”，中低收入家庭住房困难问题是一个被反复提及的主题。舆论认为，上述政策取向表明，提高与改善人民住房福利水平正在成为政策制定者心目中中国房地产市场发展的根本和准则。

    新京报：就可操作性而言，新《管理办法》与2004年的《管理办法》相比，一个引人注目的变化是，明确提出了“政府主导、社会参与”的发展原则，明确规定了“由市、县人民政府按限定的价格，统一组织向符合购房条件的低收入家庭出售”的准入机制。由政府统一组织出售解决了之前存在的管理部门追回已购经济适用房缺乏法律依据的问题，但是政府主导又很容易导致交易中的权力寻租问题。应如何平衡二者的关系呢？

    牛凤瑞：政府介入是必须的，问题是应该介入到何种程度。而要确定政府介入的程度问题，又得首先确定经济适用房的性质。廉租房和商品房的性质很明确，前者是公共产品，后者是纯私人产品，但是经济适用房呢？顶多只能算准公共产品。既然如此，那又该如何确定经济适用房的公共产品性程度和划定政府责任、权力的边界呢？如果上述问题得不到解决，出现权力寻租恐怕很难避免。另外，政府统一组织出售必须考虑一个执行成本问题。新《管理办法》只给出了一些原则性的规定，留给执行部门的操作空间很大。若要确保政策真正落到实处，需要进一步做的工作还有很多。

    易宪容：我倒是不太担心新《管理办法》的落实问题。因为正如前面提到的，新《管理办法》的出台是对当前经济适用房市场的错位、混乱、不公平不公正、钱权交易，及经济适用房商品化的严重纠偏。新《管理办法》对经济适用房运作基本环节的原则性规定，不仅体现了市场化、程序化的原则，而且体现了公平公正的原则。正是从这个意义上说，新《管理办法》基本上可以促使经济适用房市场向健康方向发展。

    另外，新《管理办法》是对十七大报告有关房地产的论述和最近出台的一系列房地产文件的精神的具体化，而上述文件又主要是围绕房地产的民生性而发的。换言之，新《管理办法》通过对房地产市场民生性的落实，必然从根本上改变目前国内房地产市场发展的模式。它对房地产市场发出了一个既明确又强烈的信号，那就是房地产市场的民生性是中国未来房地产市场发展的根本。一定的时期内，任何人都无法改变这一点。

    新京报：那是不是说，2006年国务院发布37号文件以来所形成的政策累积效应已经为新《管理办法》的真正落实提供了一个良好的政策环境？

    易宪容：从十七大报告和前面提及的一系列文件中，可以读出一个明确的信息，那就是房地产的民生性是最近整个中国房地产市场转变的一个风向性指标。以前我国的经济适用房市场之所以非但没有达到政策所设想的目标，反而成了钱权交易泛滥、政府信任度弱化的不公平不公正的市场，很大程度上与我国目前的房地产市场发展模式有关。

    中小型商品房可能挤压经适房土地供应空间

    背景：2003年6月13日，中国人民银行出台《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(通称121号文件)，要求“限制对房地产开发商贷款，防止开发过热”。今年9月27日，中国人民银行、中国银监会又联合下发《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》(通称“9·27文件”)，基本上对121号文件的主要内容重申了一遍。

    新京报：不惟《经济适用住房管理办法》，事实上，房地产业(包括保障性住房)曾多次发生过类似现象，那就是几年前中央部委出台了一个相关政策，但现实中很难得到落实，几年后又不得不出台一个相同的规定，而且主要内容基本上是对前一个规定的重申。该现象反映了我国房地产业的一个什么问题？

    曹建海：我国的住房领域长期存在一对难解的矛盾———房地产业发展与提高城镇居民居住和生活水平，而实践中，房地产拉动经济发展又长期被放到了超过民生的头等地位。因而早先一些有助解决城镇居民保障性住房但可能影响房地产拉动经济发展作用的政策，往往会被其他相关政策所抵消，或者执行中得不到真正落实。

    现在，中央政府房地产政策的民生性取向日趋明显，对以往一些事实上被“架空”的法规予以重申，或者对有助提高城镇居民居住生活水平、解决城镇居民保障性住房的法规进行修订、完善，是进行政策回归和深化的一种表现。

    新京报：刚才提到以往的政策实施过程中，存在相关政策互相抵消的问题。根据你的观察，新《管理办法》的政策效应存在被其他相关政策抵消的可能性吗？

    曹建海：我认为是存在的。比如新《管理办法》规定：“经济适用住房建设用地以划拨方式供应。”但今年9月30日国土资源部下发的《关于认真贯彻〈国务院关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见〉进一步加强土地供应调控的通知》又规定，各市、县国土资源管理部门应优先安排廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地，而且年度供应总量不得低于住宅供应总量的70%。

    事实上，中低价位住房、中小套型住房与廉租房、经济适用房是几类性质完全不同的住房，中低价位住房至少是准商品房，中小套型住房则是纯粹的商品房。几类性质完全不同的住房纳入同一类土地供应体系，一个必然的结果是准商品房和商品房挤占保障性住房的土地供应空间。因而，若要保证廉租房和经济适用房的建设用地得到落实，必须实行土地供应计划单列。